受联邦德国卫生部和牛津大学的邀请，经省政府批准，包括徐州市卫生监督所所长张雷同志在内的江苏省卫生监督代表团一行五人于2004年11月1日～13日，在省卫生监督所李延平所长带队下赴德国、英国进行考察。考察主要目的是了解政府公共卫生监督体系、传染病预防控制、公共卫生突发事件应急处理等方面内容。代表团先后拜访了德国联邦卫生部、德国法兰克福卫生局、英国医学科学院项政博士、英国牛津郡议员前牛津市长约翰、波尔博士，并实地参观了各相关单位，代表团一行受到了各单位和专家的热情接待。通过考察，我们对德国、英国的公共卫生管理有了初步了解。
一、德国公共卫生管理体制及其特点
（一）、德国公共卫生监督部门的主要职责
德国联邦有十六个州组成，各州行使独立的文化及公共事业的管理。在国家法律框架下，各自制定联邦州州法律。公共卫生事业管理主要有四个支撑：一是门诊医生，主要对一般性传染病进行治疗、预防以及健康教育；二是国立医院，主要是对传染病的住院病人进行管理和治疗；三是专业管理，每个州的各个城市都设立独立的卫生所，主要开展六项公共卫生任务，即传染病防治、环境保护及卫生保健、医学专业报告、健康帮助、社会心理保健、专家鉴定。卫生所人、财、物及工作指令直属卫生部；四是自救，主要通过社会保险以及社会慈善机构等进行自我帮助。
（二）、德国公共卫生监督体系的特点
1、管理职能分散。德国卫生部主要负责卫生法律法规及卫生政策的制定、重大传染病防治、医院管理等工作。2001年初德国将原有卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。从卫生部到府卫生局、市（县）卫生所均实行垂直管理，其职责除重点开展六项公共卫生服务外，同时还协助开展环境保护，参与建立垃圾分类处理、饮用水管理、游泳池水质管理、医院消毒效果、社会病人心理治疗及动员。许多在我国属于卫生管理的职能，在德国职能则较分散，并有相应法律法规加以明确，如食品卫生管理由食品管理所负责，肉类管理由专门的管理所进行管辖，市场及餐饮业的食品卫生管理由秩序局进行发证和管理，秩序局定期对餐饮业进行监督和开业前审查，法律赋予秩序局具有类似我国警察可以对管理相对人进行人身自由管理的权利，并配有枪械，同时传染病人员的临时隔离、运输、强制隔离也均由秩序局管理。
2、法律法规健全。食品管理历史悠久的德国是世界上四大食品出口国之一，饮食业出口约占制成品总额的13%，同时德国又是食品进口大国。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。德国在食品安全的法律建设中构架了四大支柱：《食品法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指导性政策》，它们互相补充、构成了范围广泛的食品安全法律体系的基础。在德国，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上都注明商标、食品成分和有效期，还有有关商检机构质量认可的显著标志。早在1879年，德国就制定了《食品法》，目前实行的《食品法》包罗万象，所列条款多达几十万。为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。无论是屠宰场还是食品加工厂，无论是商店还是食品在转运过程中，食品必须处在冷冻状态，不新鲜的肉绝对不允许上市出售。为了保证国家制定的《食品法》得到实施，国家设立了覆盖全国的食品检查机构，联邦政府、每个州和各个地方政府都设有负责检查食品质量的专业部门。
3、注意自我管理和事后监督。餐饮业，咖啡馆及公共场所在开业前秩序局一般不进行专门的审查，由业主在开业前主动到秩序局登记，领取许可证。法律规定患某些传染病的患者不得从事公共卫生服务，但从业人员一般不进行从业前体检和领取健康证。卫生部门重点加强的是对从业人员卫生知识的教育，另外，一般每年对餐饮业及公共场所单位实行两次定期监督和样品抽检，一旦发现问题则限期整改或责令停产改进，不具体实施行政处罚，但及时做好记录，留下案底为今后签定食物中毒提供依据，如果引起消费者身体健康受损而进行举报，即由秩序局上诉法院进行起诉。在日常公共卫生管理中更为强调的是业主的自我管理和完善，如从业前主动申报、法律法规的主动咨询、从业人员的主动培训、卫生设施主动完善等。由于卫生法律法规健全，经营人员素质高，卫生意识强，所以在德国不存在无证经营的单位。
4、实施公共卫生管理人员是国家公务员，经费主要以联邦州为单位由州政府在税收中按比例支付。全国十六个联邦州拨给市（县）公共卫生管理部门的经费不一。为公众提供的卫生监督、培训、监测等均实行免费服务。
5、传染病实行国家统一管理。联邦德国设立罗伯特传染病研究所负责全国的传染病疫情监测、报告及重大传染病应急事件处理与研究工作，具体负责：①查找传染源，扑灭疫情；②登记传染病信息、管理和汇总，每周五向全国公布疫情；③全国预防接种专业咨询和效果评价；④卫生发展动态的研究；⑤生化武器防治的研究。州、市（县）均不设立传染病防治机构。发生疫情由罗伯特研究所派员直接处理。
二、英国公共卫生管理体制及特点
英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士四个岛屿组成，下设五十三个郡、三百六十九个区。从1832年颁布《贫困法》到1990年颁布《食品安全法令》，70年代，80年代分别进行了三次卫生改革，逐步将公共卫生事业经费由初步的投入到公立医院过渡到投入公共卫生事业管理。强调人人享有卫生服务，用最适宜的经费投入为本地区居民购买最好、最便宜的服务，而医疗单位通过竞争自由出卖自己的服务。
（一）、关于食品安全的管理
英国食品安全管理的职能主要归口环境、食品及农村事务署，主要职责是制定卫生标准。郡、区也设立相应机构，实行垂直管理，从食品的种植、养殖、生产、销售实行一条龙监督。食品监督人员负责对餐馆、超市、食品批发市场、屠宰场等场所进行定期和不定期检查，发现问题即进行严厉处罚，罚金可高达数万英镑，问题严重的业主将被吊销食品经营执照，甚至被起诉，同时该部门还负责对进口食品的管理，配备完善的检验制度和相应的检验设施，每年对相关单位进行样品抽检。
英国是对HACCP的应用进行立法较为全面和系统的国家之一。英国在其《食品安全法令》（1990）中明确规定了食品生产企业必须建立和实施HACCP，而且，还以法规形式规定了《地方官员应用HACCP进行管理的资格标准》。
（二）、英国食品安全管理特点。
1990年，英国出台了《食品安全法》（主要调整食品的质量和标准，禁止生产销售不符合食品安全要求的食品），并于1991年1月起开始实施。《食品安全法》取代了1984年的《食品法》，它简化了法规，又保证其内容含盖新出现的食品安全领域和食品工业方面的新发展。《食品安全法》还采纳了《欧洲安全法》中的有关条文。《食品安全法》管理的范围包括从农场到商店整个食物的环节（链）。食物源（如牲畜和生长中的农作物）以及兽医药物、杀虫剂的使用都是《食品安全法》控制的重点。《食品安全法》还要求食品经营场所必须注册登记，以保证任何出售食物者都在控制之中，食品经营场所不仅仅指大型食品加工厂、零售店、餐馆，还包括出售家庭自制饼和三明治的小买卖。
英国《食品安全法》执行者主要有两组人员，其一是环境卫生官员，他们负责公共卫生事物，如食品经营场所的卫生和食品安全。其二是贸易标准官员，他们的职责是负责商业法的执行，如检查食品的重量或标签等是否合法。消费者如果购买了不合格的食品，根据《食品安全法》的规定，他可以通过这些途径保护自己的权益：将购买的食品退还给销售者；按照包装上的地址，将购买的食品退还给食品生产厂家；向地方政府的环境官员或贸易标准官员报告；通过律师获取赔偿。
自发现第一例疯牛病起，英国政府强化了对食品生产和销售的管理、监督。其中最有效和最重要的举措是，从2000年6月开始，英国农业联合会和全英4000多家超级市场进行密切合作，建立了严密的食品安全“一条龙监控机制”。英国公民在市场上购买的任何食品，如蔬菜、水果、肉类、奶制品等，如发现有问题进行投诉后，监督人员可以很快通过电脑记录找到这些食品的来源。这个覆盖全英的食品安全监控系统，对保障食品安全起到了很大的作用。现在，无论是超级市场还是农场，都不得不十分严肃地对待食品安全问题，绝对马虎不得。否则，他们将受到严厉的处罚。
（三）、公共卫生监控及突发事件应急措施系统
为应对SARS及生物恐怖事件，英国于2003年成立了英国卫生保护局（HPA），职员有2800人，下设七个部门，即传染病防治部（主要负责传染病管理和计划免役）、微生物服务部（主要研究和预防生物恐怖事件）、传染病监测中心（主要负责暴发疫情的处理）、快速应急部（负责和消防、急救、医疗、新闻等部门的协调）、化学毒品部（负责剧毒药品的管制）、企业开发部（负责疫苗的研制和开发）、国际科研合作部（主要负责与WHO及欧盟等卫生组织的合作）。另外，全国成立了60个分支机构，负责各郡、区间公共卫生突发事件的协调与处理。
三、启迪与感想
（一）、服务是卫生行政部门的重要职责。卫生行政部门的主要职责是什么？在德国、英国考察中，我们体会到他们的各项工作都体现了为民服务的过程，他们研究的课题总是抓住时代的脉搏和国家的需要。德国、英国的卫生部门将为群众提供健康服务作为主要职责，开展各种免费服务。德国在各州设立卫生所，提供公共卫生服务，定期公布传染病疫情，开展健康咨询和心理卫生咨询。针对SARS和生物恐怖事件，英国在2003年迅速成立了卫生保护局，配备2800名专业人员，研究和应对可能发生的公共卫生事件。
（二）、强化依法管理和自我管理意识。德国和英国的卫生监督部门对被监督单位的事前审查的程序较简便，一般开业前一天到现场察看、登记，日常每年巡回监督1-2次，但一旦发现问题或有消费者举报后查实，处罚较重，轻则停业，重则上诉法院严厉处罚。另一方面，经营者自我管理意识强，遵法守法意识强，主动完善卫生设施，主动接受培训，提高法律意识和卫生素质，决不敢越雷池半步。在我们平时就餐和走访的几家餐馆，无论是生产加工场所，还是餐具消毒均严格进行管理，清洁、卫生。
（三）、德国、英国在卫生监督管理体制上均实行垂直管理，一方面便于各项法律、法规、政策、标准的贯彻实施，同时也便于各相关职能部门的协调和配合。所有监督监测工作，政府经费到位，不向经营者收取税收以外的任何费用。建议根据我国国情和现有的卫生监督体制，我省以下公共卫生监督工作实行垂直管理，政府经费到位，卫生监督部门免费提供各项服务。
（四）、德国在传染病管理上，国家只设立一个罗伯特研究所，各州、市均不设立类似我国的疾病预防控制中心，一旦出现重大疫情，均由该机构科学、快捷协调处理，节省了人力和财力资源。根据目前我省传染病管理的现状，建议市以下不设疾病预防控制中心，各级医疗机构负责疫情的登记、报告，重大传染病疫情由市级或省级疾病预防控制机构直接进行处理，有利于目前公共事业有限资源能够实行综合利用。