《卫生政务信息》第18期

与时俱进 开拓创新 坚定不移地深化两项体制改革
今年10月23日，卫生部部长张文康在浙江省杭州市召开的全国卫生监督与疾病预防控制体制改革经验交流会暨全国卫生监督先进集体、先进个人表彰会上，就进一步深化卫生监督体制和疾病预防控制体制改革（以下简称“两项体制改革”）代表卫生部讲了几点意见：
一、 当前面临的形势和两项体制改革的必要性

卫生监督和疾病预防控制是政府卫生工作的重要组成部分。多年来，卫生监督和疾病防治在保障人民健康，维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥着重要作用。但是，随着我国从计划经济向社会主义市场经济转轨，在计划经济体制下形成的“政事合一”的卫生监督及疾病预防控制体制，越来越不适应社会主义市场经济体制的建立和依法治国的需要，也不适应我国国情的深刻变化。改革开放以来，全国人大相继通过了《食品卫生法》、《传染病防治法》、《母婴保健法》、《献血法》、《执业医师法》、《职业病防治法》等7部卫生法律，国务院颁布或批准颁布了25个卫生行政法规，卫生部制定发布了400多个部门规章。这些法律法规赋予卫生行政部门监督管理公共卫生、健康相关产品、卫生机构和专业人员的行政权，卫生监督执法任务愈加繁重，各级卫生行政部门必须依法履行职责，为人民健康服务，为促进社会主义经济建设服务。与此同时，卫生改革20多年来，虽然我国疾病预防控制工作取得了巨大成就，但是仍然面临严峻的形势，并呈现出新的特点：一些传染病的流行仍未得到有效遏制，而新发传染病的问题日益严重；部分地区地方病、寄生虫病危害十分突出，不仅严重危害了病区人民的健康，而且阻碍当地经济发展；职业病、中毒以及突发性公共卫生事件带来的对健康的危害呈上升趋势；慢性非传染性病带来的疾病负担加剧，这些都对目前我国疾病预防控制工作提出了挑战。在这样的新形势、新情况下，改变卫生监督与疾病预防控制技术服务政事不分的现状，实现卫生行政管理从“办卫生”到依法“管卫生”的转变，进一步提高疾病预防控制工作水平，改革卫生监督体制和疾病预防控制体制，就成为了卫生事业改革与发展的必然要求。《中共中央 国务院关于卫生改革与发展的决定》（以下简称《决定》）明确要求要通过不断深化卫生改革，建立具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系。在这三大体系中的两大体系的建立都与卫生监督体制和疾病预防控制体制的改革有着密切的联系。

通过两项体制改革，一方面，要按照政事分开的原则，改变目前卫生监督与有偿技术服务行为不分的状况，保证卫生监督执法的公正性，避免卫生行政执法行为产生偏差，加强廉政建设。按照精简综合的原则，实行卫生监督的综合管理，改变卫生系统“立一部法，拉一支队伍”，多头执法，难以形成监管合力，行政效率低下的被动局面。促进卫生行政部门转变职能，转变观念，提高法治意识，实现卫生事务管理法制化。另一方面，要改变目前我国预防保健机构设置分散，条块分割，内设机构臃肿，服务对象单一，缺乏区域规划和综合服务能力差的现状，将现有机构科学、合理地精简归并重组，建成综合的预防保健机构，提高服务效益，扩大服务功能，促进预防保健事业的深入发展。

二、积极探索、稳步推进，两项体制改革成效显著

(一) 改革进程的简要回顾

几年来，在党中央、国务院的直接领导下，在中编办、国务院法制办和财政部等部门的指导和支持下，两项体制改革稳步推进。1997年，中共中央国务院颁布了《决定》；2000年初，国务院八部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)和经国务院同意的卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》相继出台，标志着新时期卫生监督体制改革和疾病预防控制体制改革全面启动、整体推进，初步形成部门协作、上下齐心、群众拥护的良好势头，迈出了可喜的第一步。

卫生部党组十分重视两项体制改革，强调要认真总结我国卫生监督体制和疾病预防控制体制的历史演变和经验教训，要顺应我国社会主义市场经济体制的建立，社会主义法制建设的加强，卫生改革不断深化，以及我国疾病预防控制工作面临形势的改变，改革卫生监督体制和疾病预防控制体制，把它作为卫生体制改革的重要组成部分。部党组多次听取汇报，研究改革方案。部办公厅、人事司、规财司、法监司、疾控司和驻部监察局等有关司局，提高认识，统一思想，相互支持，密切配合，为两项体制改革打下了坚实的基础。为进一步推进和指导全国的改革，2000年12月，卫生部在重庆市召开全国卫生监督与疾病预防控制体制改革研讨会，充分交流各地改革经验，听取多方意见，针对重点问题进行了深入研究。在此基础上，2001年4月，卫生部印发了《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》和《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，确立了两项改革“两个都加强、两个都发展”、“先建后畅”和积极、稳妥推进改革的指导思想，进一步明确了两项体制改革的总体思路、原则、主要改革措施和改革方向。2002年初，中国疾病预防控制中心和卫生部卫生监督中心相继组建成立，加强了对地方疾病预防控制和卫生监督工作的业务指导；同时，卫生部还组织制订下发了《全国疾病预防控制机构工作规范》和《全国卫生监督机构工作规范》，进一步加强疾病预防控制和卫生监督工作的科学化、规范化管理。今年以来，法监司根据部党组要求，会同部规财司、疾控司、驻部监察局和卫生部卫生监督中心等部门先后深入浙江、云南、四川和宁夏等省（区）开展体制改革调研，在黑龙江和江西分别组织召开了南、北两个卫生监督体制改革座谈会，及时了解各地最新改革进展情况，并对这些情况作了深入研究，为这次会议的召开做了充分的准备。

（二）各地不断深化两项体制改革，成效明显

1、有序推进，改革进展显著。

各地认真贯彻落实《决定》、《指导意见》及其相关配套文件，遵循两项改革“两个都加强、两个都发展”和“先建后畅”的指导思想，自上而下，有序地推进两项体制改革。在各级党委和政府的领导下，经过大家的共同努力，一个由国家、省、市、县四级构成的卫生监督执法和疾病预防控制新体系正逐渐形成，为开创我国卫生执法和疾病预防控制新局面奠定了良好的基础。

截至目前，全国31个省、自治区、直辖市卫生监督体制改革方案都获当地政府批准，其中25个省级卫生监督机构已正式挂牌运行。全国332个地市中，174个地市的卫生监督体制改革方案获得批准，占总数的52%，其中，上海、北京、浙江、青海、甘肃和宁夏6个省、自治区、直辖市已全部完成地市级卫生监督体制改革，云南、广东、江苏、吉林、辽宁、黑龙江、陕西、山西、四川、贵州、湖南、海南12个省的地市级改革也已完成过半。县级卫生监督体制改革全面启动，据不完全统计，全国2861个县(区)中已有675个县(区)的卫生监督体制改革方案获得批准，占总数的四分之一。北京、上海、青海3个省、直辖市率先全部完成省、市、县三级改革。重庆、浙江和吉林3个省、直辖市的市、县级改革也已接近完成。

同时，全国31个省、自治区、直辖市的疾病预防控制体制改革方案也都经当地政府批准，其中有27 个省级疾病预防控制中心已挂牌成立；全国约三分之一的地、市和五分之一的县已批准实施疾病预防控制体制改革方案。

2、改革初见成效，卫生监督执法力度不断加强。

两项体制改革很大程度上加快了卫生行政部门的职能转变和观念转变。各地按照依法行政、政事分开、综合管理和强化服务的改革总体思路和原则，逐步建立起卫生监督执法和疾病预防控制新体制。一是，各地抓住改革的好时机，进一步强化了卫生行政部门对公共卫生和医疗服务秩序的社会监管职能。各地还积极探索转变传统工作模式，进一步加强综合管理，实行新的综合执法模式。特别是一些地方将医政、采供血、传染病和妇幼保健等执法一起纳入统一管理，树立了卫生监督执法的整体形象。例如，浙江省丽水市和温州市原来是非法行医的“重灾区”，去年两市重拳出击，共取缔无证行医1183家，彻底整顿了医疗市场。青岛市自实行综合执法以来，对医疗市场的监管力度不断加大，共查处非法行医280家，取缔79家，吊销17家医疗机构产科执业资格，罚没药品、器械折合人民币300余万元，罚款数额达69.5万元。二是，进一步转变观念，增强了社会服务意识。改革中，各地结合实际工作，切实贯彻落实江泽民总书记关于“三个代表”的重要思想，始终把广大人民群众的利益作为开展各项工作的出发点和落脚点。北京、上海等省、市进一步简化卫生许可程序，方便群众和企业，缩短办证时间，卫生审批办证时限从过去平均40多天，精简压缩到现在的7-10天。浙江、广东等地积极完善行政审批、投诉受理等制度，并普遍采取办事程序公开、一个窗口对外等一系列方便群众的措施，增加了工作透明度、提高了工作效率，受到社会各界的好评。

随着改革的深入，卫生行政部门对公共卫生和医疗服务的社会监管职能得到不断加强，卫生监督执法力度明显提高。今年上半年，北京市卫生监督、检查和抽检量比去年同期提高了近80％，监督执法大案、要案处罚数量明显多于改革前，扭转了改革前卫生监督软弱无力的状况，执法力度明显增强，得到广大群众的认可和支持。浙江省2001年卫生监督取缔非法经营活动增加80%，处罚力度较2000年有大幅度提高，警告处罚次数增加了50%，罚没款增加55%；吉林省辽源市卫生局卫生监督所成立一年来，立案1159件、结案707件、罚款总数相当于改革前十几年的总和。据不完全统计，2001年全国卫生监督执法覆盖面、监督频次和监督处罚率均较上一年提高30%以上，从今年上半年的情况看，估计今年的增幅将会更高。

卫生监督执法力度的加强在全国整顿和规范市场经济秩序工作中也得到了突出体现。各地卫生监督执法机构在各级政府和卫生行政部门的领导下，承担了大量一线执法打假任务，查处了一大批大案要案，端掉了一批制假窝点，震慑了不法分子，赢得了政府和广大群众的信任与支持。今年，据26个省、自治区、直辖市的不完全统计，截至到6月底，在食品、化妆品和一次性医疗卫生用品的监督检查方面，全国共出动卫生监督执法人员109万多人次，检查品种12.6万个，计3万余吨，货值1.1亿元，其中封存2395吨，没收2093吨，销毁2287吨，罚款总额2121万元，没收违法所得263万元，吊销卫生许可证3197个，取缔生产加工黑窝点10786个，移送涉嫌犯罪人员54人。

通过加大执法力度，整顿和规范市场经济秩序，社会公共卫生状况和医疗服务秩序不断改善。经营者的守法经营意识和消费者的权利保护意识得到提高。全国人大在不久前组织进行的全国《食品卫生法》执法检查中，对目前的食品卫生工作总体上是满意的。各地不断改进工作，转变传统工作方式、方法，积极寻求标本兼治措施，建立长效管理机制。重庆市强化经营者自身管理意识，实施“一次违规，终身负责”的措施，并建立“市场商品质量监测和市场食品污染物监测”制度，定期公布集贸市场食品卫生安全情况。按照卫生部对关于清理规范卫生行政许可的要求，不少地方改变了过去“重审批、轻监督”的倾向，进一步加强了日常卫生监管。根据卫生部提出的食品安全质量控制量化分级管理要求和HACCP（危害分析关键控制点）管理规范，将监督管理的重点从对终产品的抽检过渡到对生产经营全过程的管理。各地还通过开展卫生安全公示制度，采取扶优汰劣、打防结合的措施，保护名优企业和名优产品，积极为社会主义市场经济建设服务。

3、解放思想，积极探索，开拓因地制宜、深化改革的创新之路。

（1）勇于实践，大胆进行体制创新。针对卫生监督体制中一些深层次问题，不少卫生行政部门解放思想，勇于实践，大胆进行体制创新，取得了突破进展。如，吉林省辽源、四平、通化、白城和白山市，陕西省延安市，湖北省荆州市，按照区域卫生规划的要求，打破市、区界限和行政隶属关系，实行卫生监督执法工作市、区一体化管理的做法，合理配置卫生资源，理顺了执法的分级管理体制。针对近年来农村地区市场经济活跃，各种违法活动向农村地区转移的新形势，浙江、广东、四川、上海、江苏和青岛等地积极探索如何加强乡镇卫生监督执法工作。他们的主要做法是，在乡镇设立县卫生局卫生监督所分所或派出所、派驻卫生监督员。这些有益的体制创新，收效显著，得到政府的充分肯定。

（2）理顺关系，建章立制，积极探索新的工作运行机制。面对改革中遇到的部门内部关系不顺、职责不清等问题，各地卫生行政部门加强领导、积极研究解决对策，努力在“畅”字上下功夫。上海市在改革的整个进程中，不断梳理“行政、监督、检验”三个部门间的关系，界定职责与分工，避免了工作中出现相互交叉和空白点的现象。黑龙江、四川、青岛等省市在卫生监督执法、疾病预防控制和技术检验机构间建立多级协调制度，加强各方的配合，树立监督、疾控一盘棋思想，较好地解决了新旧体制交替过程中产生的矛盾和问题，保证各项工作同步健康发展。湖北省制定了《卫生监督事权划分管理暂行办法》，明确了卫生行政部门和卫生监督机构的职责权限以及基本工作程序，既促进了卫生行政部门简政放权，又规范了卫生监督机构的执法行为。黑龙江、吉林等省在改革中进一步强化责权一致的观念，逐步建立健全了行政执法责任制，使执法目标具体化，执法责任明晰化，执法行为有序化。

4、增强服务意识、提高服务水平，疾病预防控制工作不断发展。

在新的历史时期，各级疾病预防控制机构全面贯彻《决定》，认真落实卫生部《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，以服务群众、保障健康为出发点，加快改革步伐，在政事分开、人事制度、资源配置、管理体制等方面改革取得突破和进展。改革后的疾病预防控制机构，成为政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益性事业单位，它以科研为依托、以人才为根本、以疾控为中心，强化了公共卫生技术管理与服务，加强了紧急疫情反应处理和突发公共卫生事件应对工作，大力开展疾病预防控制应用性研究，并在为卫生监督提供技术支持和服务的同时，提高自身竞争力，扩展社会服务的新领域。通过改革和转变观念、转变作风，服务意识不断增强，服务水平逐步提高。

党中央、国务院十分重视疾病预防控制工作，要求我们坚持“预防为主”的方针，相继出台了一系列公共卫生政策和重大疾病防治规划，同时还加大了对公共卫生的投入。今年，国家决定投入国债资金6亿元用于中国疾病预防控制中心一期建设项目；投入国债资金8亿元用于西部地区省、地、县三级疾病预防控制机构和能力建设。利用8.5亿国债资金加强地氟病的改水工作。中央财政近几年每年都将安排专项资金用于加强全国艾滋病、结核病防治和计划免疫冷链建设及在全国推广乙肝疫苗接种工作。面对这难得的大好机遇，我们要坚持成本效益原则，以人民群众是否真正受益为标准，认真抓好项目建设和各项重大疾病预防控制工作，从整体上提高我国的公共卫生服务能力，为全国的疾病预防控制工作注入新的生机和活力。

5、加强队伍建设，努力树立卫生行政执法的良好形象。

为全面提高卫生监督执法人员的素质和执法水平，适应依法行政的需要，各地卫生监督所成立后首先抓的重点工作之一就是卫生监督队伍建设。吉林省辽源市卫生局卫生监督所，通过职代会制定了包括准入、聘用、末位淘汰等人事制度改革措施，对考试、考核不合格的人员，实行预退、待岗、转岗、末位淘汰，极大地激发了卫生监督员学法制、学专业、学管理的热情，并对卫生监督员实行动态管理，建立工作质量稽查制度，对执法工作不符合要求的监督员实行戒勉谈话、黄牌警告，通过严抓严管，建立起一支纪律严明、作风正派、富有战斗力的卫生监督执法队伍。北京、重庆、江苏、浙江、河北等不少省市还结合人员培训工作，组织开展军训活动，狠抓卫生监督执法人员作风建设，收效显著。上海市卫生局抓全市卫生监督队伍的骨干培训，以骨干带动全市卫生监督员的培训和管理，提高执法队伍的整体素质。浙江省卫生厅针对卫生监督所“老人员、新任务”的状况，组织全所人员学习江总书记关于“三个代表”的重要思想，开展“思想、观念、职能、方法”四个转变的讨论，要求全体卫生监督人员努力实现从传统业务型管理向法制管理、从按学科管理向综合管理的“双转变”。

通过采取这些切实有效的措施，卫生监督执法人员的思想素质和业务素质有了明显提高。近几年来，在深化卫生监督体制改革、加大卫生监督执法力度、整顿和规范市场经济秩序工作中，各地陆续涌现出一大批政治素质优、执法水平高、业务能力强、秉公执法、廉洁自律的单位和个人。他们为保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展做出了重大贡献。经部务会研究决定，在这次会议上，卫生部将对从全国范围内评选出来的101个卫生监督先进集体和302名卫生监督先进个人进行表彰，以鼓舞广大卫生监督执法人员的工作热情，促进卫生监督执法队伍建设更上一个台阶。在这里，我代表部党组向他们表示热烈祝贺！

回顾几年来的改革历程，总体进度是好的，成绩是显著的。可以说，改革是一条必由之路，光明之路，发展之路。通过改革，有力地推动了卫生行政执法工作和疾病预防控制工作向纵深发展，开创了卫生事业的新局面。

三、与时俱进、知难而上，坚持深化改革、促进发展

两项体制改革是贯彻《决定》的重要部署，是卫生改革的重要组成部分。几年来的实践证明，改革的方向和目标是正确的，改革的指导思想是清晰的。同时，我们也深深体会到改革是一个过程，涉及政府的职能转变、卫生资源的合理配置，也涉及到部门利益的调整。目前，两项体制改革已经进入攻坚阶段，一些制约改革进程的深层次矛盾和问题比较集中地显现出来，部分地方在改革遇到阻力时，改革的信念动摇了，改革的步伐滞缓了。这有可能影响到两项体制改革，乃至卫生改革与发展的整体推进，应当引起我们重视。在这里，我讲两点意见：

首先，深化两项体制改革是强化卫生行政部门职能转变、推进依法行政和适应我国加入世贸组织的重要举措。不改不行，不改就不能适应改革开放以来我国经济、社会和疾病预防控制形势所发生的深刻变化。改革开放以来，世界政治、经济、文化、科技等不断发生重大变化，我国的社会主义现代化建设不断发生重大变化，人民群众的工作、生活条件和社会环境也不断发生重大变化。这就需要我们不断分析形势变化，充分估计这些变化对我们提出的严峻挑战和崭新课题。当前，依法行政、政府职能转变和我国加入世贸组织三个重大课题正对卫生行政部门从观念到体制到工作方式都提出了许多新的挑战，有一系列问题亟待我们作出新的回答：卫生行政部门应当管什么、不应当管什么，怎么样管好应当管的事，在管的过程中要承担什么样的责任？是否能回答好这些问题，关系到卫生工作能否执行“依法治国”方略，关系到卫生工作能否服从、服务于经济建设这个中心，关系到卫生工作能否适应社会主义市场经济体制的建立，事关重大，不能忽视。坚持深化两项体制改革就是要弘扬与时俱进的精神，在观念、体制和制度上进行不断创新，促进卫生行政部门切实转变观念、转变职能和转变作风，适应新的形势。因此，可以认为，两项体制改革是否成功是衡量一个地区、一个卫生行政机关推进依法行政和职能转变是否到位以及能否适应我国加入世贸组织新形势的重要指标之一，也是关系到卫生改革是否到位的重要指标之一，抓实、抓好两项体制改革，也就成为各地、各级卫生行政部门应尽的职责。

其次，深化两项体制改革是推动卫生事业持续发展的强大动力。发展是硬道理，发展是卫生改革的根本目的，改革是卫生事业发展的源动力。当前，我国社会处于改革的过渡时期，社会主义市场经济体制、民主政治体制和政府行政管理体制都正在改革完善之中。教育、科技和卫生等部门、行业都在通过不断深化改革，开拓、寻求一条与此相适应的发展道路。卫生部门肩负着公共卫生和医疗服务秩序的社会管理职能，如何在社会主义市场经济体制条件下，找准自己的位置，做出让政府、让社会、让广大人民群众满意的成绩，是关系我们事业成败的关键。大家知道，提高预防保健服务水平，加大卫生监督执法力度，树立卫生行政执法的良好形象一直是各地、各级卫生部门的工作重点。但是，一方面由于传统体制的弊端，预防保健服务和卫生监督执法职能一肩挑，政府卫生行政部门的公共管理目标与业务机构追求自身发展的单位利益目标出现了尖锐的矛盾；另一方面由于传统观念的束缚，不少地方的法制观念、服务观念和全局观念较薄弱，不能很好适应依法行政和政府职能转变的需要。这些问题既损害了政府卫生行政管理形象和执法公正性，又成为进一步提高疾病防治工作质量和公共卫生服务水平的桎梏。实践证明，只有通过不断深化两项体制改革才能从根本上理清思路、理顺关系，解决这些问题。从某种意义上说，搞好两项体制改革，是我们卫生部门摆脱被动，争取主动的有力措施。长期以来，有关政府部门在食品安全管理上职能交叉的问题一直未能得到很好解决。有的同志因此经常抱怨。是等待、抱怨？还是争取主动？我还是那句话，“有为才能有位，有为才能有威”。换句话说，我们只有坚持深化两项体制改革，冲破旧体制和旧观念的束缚，适应新形势的需要，切实履行好7部卫生法律，25部卫生行政法规以及大量部门规章和地方法规授予我们的职责，满足政府和群众对卫生监督执法和预防保健服务日益增长的要求，才能使我们的卫生事业不断发展壮大。

事实证明，只要哪个地方深入领会卫生事业改革与发展的精神，坚定信念，抓住机遇，在改革过程中不断发现问题、研究问题和解决问题，哪个地方的两项体制改革进程就走在前面，卫生监督执法工作的力度就会明显提高，疾病预防控制工作就会得到显著加强，哪个地方的卫生工作也就必然得到政府更多的认可与支持，得到社会和群众更广泛的理解和拥护。在这里，我要特别提一下青海省和吉林省辽源市，这两个地区经济都不发达，基础不好，但是他们抢抓机遇，紧跟改革的步伐，在两项体制改革中走在了全国的前列。

总之，形势逼人，不进则退。只有从全局的角度出发，深入分析当前形势，并用发展的眼光看待两项体制改革，才能使我们正确对待改革中遇到的困难，坚定改革的信念，也才能更好、更广泛地调动起各地、各级卫生部门的改革积极性，激发开拓创新精神，从而为我们的改革事业不断注入新的活力！

四、深化两项体制改革中需要注意的几个问题

（一）加强领导、抓住机遇，明确阶段性目标，加快基层改革步伐

从全国来看，省级两项体制改革已基本到位，但是市、县两级改革发展不平衡，有的地方仍然存在等待、观望情绪，进展较慢。我国地域辽阔，农村人口众多，广大基层地区往往存在财政情况不好、工作人员短缺等问题，改革难度大。但是，这些地方的日常卫生监督执法和防病工作任务又往往更加繁重。市、县级尤其是县一级改革的滞后，将严重影响到整个卫生监督执法体系的形成，制约农村卫生监督防病工作的开展。当前两项体制改革的难点、重点工作在基层，在以县为中心的农村地区。农村基层卫生监督与防病工作是农村卫生工作的重要内容。近期，党中央、国务院将要召开全国农村卫生工作会议，各地、各级卫生行政部门要抓住机遇，统一思想，加强领导，明确阶段性工作目标，全面推进市、县两级改革的进程。

（二）转变观念，切实推进依法行政和政府职能转变

改革的实践告诉我们，解放思想、转变观念是改革的先导，是改革成败的关键，必须贯穿于整个改革过程中。转变观念，就是要强化法制观念、服务观念和全局观念。

强化法制观念，对于卫生监督执法机构和疾病预防控制机构各有不同的侧重点。前者，在日常监督执法工作中，必须牢牢确立主体合法、程序合法的依法行政观念。卫生行政执法人员更要认识到行使行政权力不能与局部利益相挂钩。决不能以权谋私、以权图利。要清醒地认识到行使法定权力与承担法定责任之间的关系，把责权一致的观念强化到每一个监督机构和每一个监督人员中去。后者，各级疾病预防控制机构要加强卫生监督执法技术支撑的能力和提高技术服务水平，强化依法办事的观念。需要强调的是，作为卫生行政执法的出证机构，疾控中心在日常工作中，要有强烈的法律责任意识。工作中既要在技术上精益求精，更要在法律上无一疏漏。

强化服务观念，引导卫生监督执法工作和疾病预防控制工作健康发展。任何一项改革，都会涉及相关关系调整，其中必然涉及到利益关系的调整，也就会产生这样那样的矛盾，遇到各种阻力。两项体制改革势必伴随着上下级部门和新组建机构之间的利益关系调整。如何正确对待这种利益关系调整，关系到改革能否顺利进行。这就要求各地、各级卫生行政部门始终坚持卫生工作为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务的“两为方针”，强化服务意识，把“方便群众、服务社会”作为两项体制改革的根本目的。只有这样才能真正转变观念，摒弃狭隘的部门利益，从根本上解决执法工作中“有利争着干，无利没人管”造成的错位、越位和缺位现象。同时，也才能真正让疾病预防控制机构树立起服务无限的市场竞争观念，主动适应群众需要，发挥技术优势，用服务赢得市场、获取效益。

强化全局观念，就是要充分认识到两项体制改革是卫生改革的重要组成部分。两项体制改革是推进政府卫生行政部门职能转变的重要举措，不能仅仅看成是卫生事业的分分合合。卫生监督机构承担卫生行政部门的具体执法任务，执法主体和责任主体仍然是卫生行政部门。疾病预防控制机构一方面要履行政府的公共卫生职能，做好疾病防治工作；另一方面，要承担卫生监督执法的技术支撑和技术服务工作。同时，还要根据广大群众不断增长的预防保健需求，积极为社会提供优质的公共卫生服务。因此，各级卫生行政部门要把握全局，要切实加强对两项体制改革的领导。在这里我要特别强调，各级卫生行政部门的一把手要亲自抓两项体制改革，不能回避改革中出现的问题，不能将矛盾交给下属机构自己解决，要善于协调，把两项体制改革真正作为卫生行政部门自己的事来办。

转变观念不是最终目的，目的是要真正实现依法行政和职能转变。因此，各地、各级卫生行政部门要通过不断转变观念，切实推进依法行政和职能转变，加强对公共卫生和医疗服务的社会监管职能。

（三）开拓创新，勇于实践，积极探索新的管理体制、工作模式和运行机制

两项体制改革符合我国行政管理体制改革的方向，体现了依法治国、依法行政的基础要求，是一项非常重要的工作，做好这项工作，是我们义不容辞的责任。同时，两项体制改革工作，又具有体制创新的性质和特点，这就要求我们必须与时俱进，开拓创新，要放眼于国家大的经济、社会改革环境，紧紧围绕整个卫生改革进程，敢于冲破旧观念、旧体制和旧模式的束缚，在体制创新和建立新的工作模式和运行机制等方面要有所突破、有所进展。

第一，各地要扎扎实实地做好行政审批清理工作，加大执法力度，抓住改革契机，建立起新的卫生监督执法工作模式。要逐步淡化行政审批，强化日常监管，推进从事前监督向事后监督工作模式的转变，从根本上解决过去“轻监督、重审批”的弊病。要紧紧围绕群众和社会关心的食品安全、职业卫生以及医疗服务等热点和焦点问题，突出执法重点、提高监督效率，加大日常监督执法力度，为老百姓解决实际问题，真正履行好卫生行政部门的卫生行政执法职能；第二，各级卫生行政部门要把两项体制改革纳入整个卫生改革通盘考虑，按照职能转变、优化资源配置、精简机构、提高工作效率的要求，切实推进综合执法管理、树立卫生行政执法整体形象，解决过去在公共卫生、健康相关产品和医疗服务等领域行政管理队伍和职能分散，多头监管的问题；第三，各地要相互借鉴成功的经验，通过体制创新解决好设区的市在卫生监督执法的分级管理上存在的问题，以及如何加强乡镇农村地区卫生监督执法工作、如何搞好人口规模较小县的两项体制改革等难点、重点问题；第四，各地要严格依法行政、强化执法监督。改革中，要不断探索与完善执法运行机制、执法责任制、错案追究制和卫生监督执法督察制等制度及制约机制，充分体现出新机构、新职能，新队伍、新作风的卫生行政执法全新面貌。

（四）发挥主观能动性，积极为深化改革创造有利条件

改革中，我们充分认识到，保障执法经费、完善执法手段、稳定执法队伍等一系列问题是确保两项改革顺利进行，保证卫生监督执法工作正常开展的先决条件。由于各地社会、经济发展情况不一样，所面临的问题、遇到的困难也会不尽一致。因此，关键是要研究如何根据当地实际情况，发挥主观能动性，不断争取和创造各种有利条件，为各地卫生事业下一步发展打下坚实的基础。

关于各地普遍反映卫生监督执法经费不足的问题，我想谈三点看法：第一，中央已经有了政策。《指导意见》及其配套文件为卫生改革与发展制定了许多政策措施，创造了一个良好的政策环境。各地要认真研究文件，吃透政策精神，用好、用足国家所给的政策。在落实《关于卫生事业补助政策的意见》中关于卫生监督执法经费的政策时，一方面要积极向有关部门反映卫生监督执法工作的现实状况，努力争取支持；另一方面还要注意了解当前的财政体制改革情况，研究解决办法，为政府和有关部门贯彻有关政策出主意、想办法。这样才能使中央的政策真正得到落实。第二，两项体制改革是整个卫生改革的重要组成部分。在推进政府职能转变的过程中，要统筹考虑卫生事业改革与发展，将有限的卫生资源重新进行优化配置。各地在卫生事业经费的分配上，要加大对卫生监督执法的投入，保证卫生行政执法经费，真正体现“预防为主”的指导方针，切实加强卫生行政部门的社会监管职能。第三，要善于借鉴其他执法部门的经验，在加大执法处罚力度，严格实行收支两条线的同时，还要积极争取财政部门增加返还的比例，增加对卫生监督执法工作的经费投入。

卫生监督执法工作具有行政性和技术性相结合的特点。为真正体现监督执法工作的严肃性、客观性和高效性，各地要克服困难，不断完善执法手段，为监督执法工作提供必要的硬件和软件设备。一方面，要尽快落实用于保证卫生监督执法工作正常开展的办公场所、交通工具和信息通讯设备，完善信息管理制度。另一方面，要根据日常监督执法工作需要，为卫生监督机构配备相应的现场快速检测设备，并对执法人员进行操作培训，制定使用管理规定。

同时，各地还要十分注意保证卫生监督执法人员的各种正常福利待遇，稳定队伍。在全国没有统一政策前，各地可在国家政策允许的范围内，结合当地实际情况，采取适当方式解决好广大监督员的职称评定、职务晋升等问题，并落实好他们相应的工资、补助和奖金等待遇。

（五）严格管理，加强卫生行政执法队伍建设

建设一支作风正、业务精、纪律严的行政执法队伍，是搞好卫生监督执法工作的基础。各地要以两项体制改革为契机，从根本上解决执法人员素质不高、执法者不懂法等问题，建立一支政治素质和业务素质都比较高的卫生行政执法新队伍，树立卫生监督新形象。

首先，要进一步深化人事制度改革。各地在组建卫生监督机构过程中，要切实把好人员准入关，要严格按照“公开招聘、平等竞争、考核录用、双向选择”的原则在原有卫生监督队伍和符合条件的社会人员中公开考试、择优录用。新组建的卫生监督机构，要尽快建立健全卫生监督员工作考核制度，实行聘任上岗制，增强卫生监督人员的岗位责任感、紧迫感，充分调动监督员的工作积极性和主动性。

其次，要十分重视卫生监督员培训工作，努力提高培训质量和培训效率。各地的培训工作要进行合理规划，培训对象应该有重点、分层次，尤其是省里组织的监督员培训，要注意为基层培养骨干力量，并积极引导、发挥骨干力量的示范和指导作用。培训内容要有较强的针对性。针对卫生监督队伍普遍存在执法意识和执法能力弱的问题，要特别加强有关依法行政意识和执法办案能力的培训。

另外，要严格纪律，加强行政执法队伍的作风建设和形象建设。各地要建立严格的执法程序和行政执法监督制约机制，特别是要通过建立健全执法责任制，进一步强化“有权就有责，责权不可分”的责权一致观念；通过组织执法人员参加准军事化训练，培养好的工作作风。督促每一名执法人员都必须严格律己、廉洁奉公、严格执法、文明执法、勤政为民，决不允许以权谋私、收受贿赂、贪赃枉法、失职渎职。一旦发现卫生监督执法人员的违法违纪行为，必须给予党纪政纪处分，必要时应当清理出卫生监督队伍。各地还要贯彻卫生部有关文件要求，认真抓好卫生监督员统一着装管理和执法交通工具管理，以崭新的精神风貌，在社会上树立良好的卫生行政执法新形象。

（六）迎接挑战，继续加强疾病预防控制工作

改革促进了发展，但目前的疾病预防控制工作离政府、群众和新的形势对我们的要求还相距很远。城市化、工业化进程的加快，环境污染、职业危害日益严重；生活方式、工作条件的改变，同时增加了新的致病因素，改变了疾病谱；人口老龄化，老年病防治任务更加繁重；加入世界贸易组织，商品流通和人员流动增多，使传染病的传播途径复杂多样；人民生活水平的提高，促进了健康需求的增长；国际政治形势的多变，防范生物恐怖任务十分严峻。这诸多的社会现实需要我们正视和思考，需要寻找解决问题的好办法。我们只有进一步深化改革，强化措施，团结协作，努力建立起一个分工明确、规模适度、精干高效的疾病预防控制体系，才能更好地促进人民健康，维护社会稳定，保障国家安全。因此，各级疾病控制机构要认真履行政府的公共卫生服务职能，注意调整自身的工作思路和工作模式，根据广大人民群众不断增长的预防保健需求，积极拓宽服务范围，加快疾病预防控制新模式、新技术、新方法的研究与应用，让人民群众享有更好的疾病预防控制服务，为社会提供优质的公共卫生服务。

（七）及时总结经验，不断完善两项体制改革的配套制度

改革是一个过程，两年多的改革实践证明，不断总结、完善配套制度，对于推进两项体制改革，解决好“先建后畅”中“畅”的问题具有十分重要的意义。因此，要求各地都要认真总结经验，加强配套制度建设，巩固两项体制改革已取得的成果。各地要及时把在探索建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制过程中取得的经验，进行规范化和制度化建设。比如，通过明确卫生行政机关与卫生监督执法机构之间的权限划分和工作程序，进一步推动卫生行政部门切实转变职能、简政放权，处理好两者间的工作衔接问题，调动发挥好新机构的工作积极性和主动性；通过明确不同机构的职能定位和相互间的协调运作机制，切实理顺卫生监督执法、疾病预防控制及技术检验支撑等方面工作的关系，降低内耗，提高工作效率，实现卫生监督执法工作和疾病预防控制工作两个同步加强、两个同步发展的全局目标。




《卫生政务信息》第19期
再接再厉 全面创建卫生监督与疾病预防控制新体系
今年10月25日，卫生部副部长马晓伟同志在浙江省杭州市召开的全国卫生监督与疾病预防控制体制改革经验交流会暨全国卫生监督先进集体、先进个人表彰会上的总结讲话中就如何全面贯彻会议精神，狠抓落实，切实加强卫生监督执法工作谈了三个方面内容：
一、认真学习张部长报告，全面贯彻落实会议精神

大家回去后，要及时向卫生厅（局）党组和上级领导汇报会议情况，组织各级卫生行政和两条战线的干部认真学习张部长讲话，及时向全体同志传达会议精神，结合当地实际，把张部长提出的各项要求贯彻下去，狠抓落实！

（一）进一步坚定改革信念，增强改革信心

要通过认真学习贯彻张部长讲话，进一步坚定各级卫生行政部门和两条战线同志们两项体制改革的信念和信心。改革开放20多年来我国社会经济、综合国力和人民群众的生活发生了巨大的变化。这些成就有目共睹，没有改革就没有今天的发展！社会各领域、政府各部门都进行了改革，卫生领域也必须改革，只有改革才有出路。我们有些同志担心改革或者对改革心存疑虑，除了因为改革将涉及利益重新调整等方面的因素外，关键还是一个观念问题、一个信心问题。观念问题，主要表现在不愿意放弃传统的、自己熟悉的、习惯了的思维模式和工作方式方法，缺乏创新思维。信心问题，主要反映在对改革中出现的新情况、新问题和面临的暂时困难缺乏思想准备，畏难情绪大。我们对出台的改革措施从消极方面看得多，而发挥主观能动性、创造性不够。由于对改革的信念不坚定，反映在行动上就是等待、观望和徘徊。甚至一个时期以来，在个别地方、个别人还讹传两项体制改革不搞了。这些消极思想和表现是两项体制改革的最大阻力，严重影响了改革的顺利推进。同志们，我们这次会议不是讨论两项体制改革要不要继续，而是按照张部长报告的要求，大力推进改革、不断深化改革！这一点，必须向全体同志传达清楚。

（二）采取有力措施，推进改革，积极实践

目前，两项体制改革已经进入一个关键时期，如逆水行舟，不进则退。强调抓落实，就必须见行动。在年初的工作会议上，部里已经对今年两项体制改革提出了进度要求。在基本完成省级两项体制改革的基础上，要全面启动市县级改革。今天我重点谈一谈市县级两项体制改革的问题。年初我们提出，要加快改革进度，将市县级两项体制改革纳入地方政府改革同步进行，至少应当与地方政府改革相衔接。两项体制改革的实质是政府卫生行政改革的重要组成部分，是各级卫生行政部门转变职能的具体要求。如果不改革，卫生行政部门很难自觉地从原来“办卫生”的传统模式中解脱出来。从一些改革较早的市县的经验看，卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》和《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》的指导思想、主要原则和改革目标要求完全符合我国各级卫生改革的实际，具有可操作性。这次会议上大家交流了不少推进和深化改革的经验做法，很有借鉴价值，各地要结合本地实际，认真加以消化。为了适应卫生行政部门转变职能的要求，我们必须按原计划要求继续推进改革进程，决不能松懈。

市县级卫生监督体制改革的重点应当放在加强一线执法和社会卫生综合监管上，真正体现加强卫生依法行政的要求。随着我国市场经济的快速发展，大量生产经营活动将向基层转移，向乡镇和广大农村地区转移，这就要求我们的监管重心也必须转向基层。卫生监督体制改革的一个最基本要求，就是建立一支承担卫生行政执法任务的专门队伍，完成国家7部卫生法律、20余部卫生行政法规及其几百部卫生行政规章规定的卫生监督任务和职责。这支队伍不仅仅是一支卫生专业队伍，更是一支执行政府公务的卫生警察队伍。张部长的报告和各地的交流材料谈到了不少关于如何加强基层卫生监督体制改革方面的经验，如设区的市实行卫生监督市区一体化、在乡镇一级设立县级卫生监督派出机构或者人员等，他们的做法各地应当借鉴和探索。

由于各地情况不同，特别是发达地区和欠发达地区社会经济发展水平和面临的主要卫生问题不同，在基层的改革进度上要求大家齐头并进可能是不实际的。但是，我们必须按照张部长报告的要求，在把握改革既定方向不动摇的前提下，结合当地的实际，制定改革的阶段性实施目标，并积极主动地研究问题、解决问题，不断推进改革。使两项体制改革与当地社会经济发展水平和人民群众对卫生秩序的要求相适应。

各级疾病预防控制机构是政府举办的承担疾病预防控制和提供公共卫生业务支撑的技术机构。既然是政府举办的机构，就应当承担政府交办的各项工作。当然，疾病预防控制中心也可以接受企业的委托提供委托的服务，但是首先应当完成卫生行政部门交付的各项任务。正是考虑到疾病预防控制工作面临的新形势和新任务，近年来国家加大了对疾病预防控制机构的投入。所以我们说，疾病预防控制中心和卫生监督所是政府卫生行政部门完成卫生行政管理职能不可缺少的两个轮子。根据疾病预防控制中心的职能定位，在市县级疾病预防控制体制改革方面，要强调加强为政府卫生行政执法出证提供技术支持的职能，同时作为卫生服务体系的组成部分，疾病预防控制体制改革还要与《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出的建立卫生服务体系的改革要求相适应。卫生防病资源的调整应当纳入区域卫生规划统筹考虑，并与社区卫生服务机构建设和职能设置相衔接。通过卫生资源重组、优化卫生资源配置，避免职能交叉重复，有效地解决分级管理矛盾，切实将卫生防病工作落实到基层，满足人民群众对公共卫生和疾病预防的需求。

对于省级两项体制改革，目前全国31个省、自治区、直辖市的改革方案都已获得同级政府的批准。但是由于种种原因，还有6个地方的卫生监督机构、4个地方的疾病预防控制机构尚未正式运行。我们了解到这些省市的卫生行政部门领导对于改革的态度是积极的、认真的，他们已经做了大量艰苦细致的工作。我们希望他们继续积极工作，争取在本次会议结束后尽快完成机构的组建和正式挂牌运行。

（三）加强领导，锐意创新

张部长在报告中指出，两项体制改革是否成功是衡量一个地区、一个卫生行政机关推进依法行政和职能转变是否到位以及能否适应我国加入世贸组织新形势的重要指标之一。完成两个机构的组建并不是改革目的，仅仅是改革的第一步，改革任务还远未完成。但是我们有的同志的认识不是这样，这正是我们讨论“如何深化改革”要解决的问题。我们已经注意到，有的地方理解的两项体制改革，就是把卫生防疫站一分为二，剩下的事再没有人愿意管了；有的卫生行政领导对改革过程中出现的问题，不研究、不协调，回避矛盾，或者干脆推给两个机构自己解决；还有的同志在遇到困难时就对改革产生怀疑，打退堂鼓，致使个别地方改革停滞不前，挫伤了广大干部群众的改革热情和积极性。这些模糊认识和不正确的做法必须得到纠正。张部长在报告中强调，卫生行政部门的领导特别是一把手必须亲自抓两项体制改革，这一点十分重要。我们要认识到改革是一个过程，要对改革的长期性、艰巨性有足够的思想准备，切实抓实抓好，抓出成效。

两个机构成立以后，改革的重点应当转向理顺关系、建章立制、打开局面、树立新形象上来。我们要求各省、自治区、直辖市在完成本级两个机构的组建后，要在“进一步深化”上狠下功夫，要在组织措施、制度建设、队伍建设和规范化管理上提高一步，在全省做出表率，为市县级两项体制改革摸索经验。省级卫生行政部门还要主动加强对市县级两项体制改革的督查指导，加快全省体制改革的推进步伐。为了加大对两项体制改革的推进力度，明年适当时机卫生部将开展对各地两项体制改革进展和效果等情况的检查。在此基础上，再提出进一步深化改革的具体措施。请各地做好准备。

讨论中同志们提出了许多推进深化改革的意见和建议，我们将带回去认真进行分类研究。其中，有些建议是卫生部应当解决的，如加强对“畅”的宏观指导、进一步完善工作规范、严格监督队伍准入制度以及加强两项体制改革理论研究等；有些建议则需要我们继续努力，争取有关部门的理解和支持，通过继续深化改革得到解决。关于不少同志建议国家加大卫生监督方面的投入问题，我也有同感。由于卫生监督所是新建机构，困难相对更大，各级卫生行政部门都应当给予重视。今年国家食品卫生抽检经费落实了2000万，虽然不多，但毕竟是一个好的开端。明年我们还准备继续争取国家在职业病防治监督方面加大投入。国家今年在西部疾病预防控制中心建设方面投入了8个亿，根据同志们的建议本着“两个都加强，两个都发展”的指导思想，各地也可以统筹考虑给卫生监督所的建设一些帮助。此外，我们也在争取卫生行政执法现场采样、取证工具装备补助经费。

二、强化责任意识，切实履行卫生行政执法职责

卫生行政执法是卫生行政部门及其执行机构落实各项卫生法律、法规、规章的要求，对社会卫生事务进行管理的重要手段。卫生行政执法活动最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，体现了国家卫生法治的意志，直接影响党和政府同广大人民群众的血肉联系。

今年初，河北省高碑店市白沟镇发生了农民工苯中毒事件、北京市丰台区天晔公司发生了苯中毒事件，国务院领导高度重视，作出批示严惩有关肇事者，同时也指示严肃追究有关行政管理人员的责任。最近，两省市对中毒事件的处理意见已分别上报国务院。在事件的处理中，不仅依法追究了造成中毒事故的雇主和有关人员的刑事责任，而且对当地政府有关部门和单位的人员疏于监管的责任也作出了严肃的行政处分，其中包括当地卫生局和防疫站的有关负责人员。这个教训非常深刻，我们一定要引以为戒。随着依法治国基本方略的实施以及《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等行政法律制度的不断完善，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求越来越高。党中央、国务院进一步建立完善了对执法部门及其人员的行政责任追究制，要求“谁监管，谁负责”。最近颁布实施的《职业病防治法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等法律法规不仅赋予了卫生行政部门监督执法的权力，更明确规定了卫生行政部门不认真履行职责、未尽到监管义务以及失职、渎职的各种情形和相应的法律责任后果。对此，我们有的同志还没有引起足够的重视，或者认识还不十分统一。

同志们，我们要时刻牢记“权力永远意味着责任！”政府的权力是人民给的，卫生监督执法人员是受人民的委托履行社会卫生监管职责，我们的宗旨就是为人民服务。我理解这就是政府工作人员实践江总书记“三个代表”重要思想的最主要的体现。当前，卫生监督队伍成立伊始，如何保证这支队伍长期、健康、稳定发展，全面、正确承担起法律、法规、规章赋予的各项职责，是摆在各级卫生行政部门面前的重要课题。要做到责权一致，首先必须要有组织保障。这就要求通过深化卫生监督体制改革，切实转变卫生行政部门的职能，牢固树立依法行政意识，增强依法行政的能力。其次，必须有制度保障。具体措施就是健全和实施行政执法责任制，加强责任追究。各级卫生行政部门和卫生监督执法机构要将法律、法规、规章规定的执法范围、内容和权利义务分解落实到具体的机构和个人，做到执法主体到位、目标责任到位、保障措施到位，达到执法目标具体化，执法责任明晰化，执法行为有序化的依法行政要求。具体来说就是要在深化改革中，建立执法权力行使的监督制约机制和错案责任追究制，加强执法稽查。各级卫生行政部门要将执法责任制作为岗位责任和任期目标责任制的考核内容，使执法人员明确违法行政的行为将承担什么样的责任，产生什么样的后果。只有这样，才能从根本上、制度上保证各项卫生法律、法规和规章规定的各项职责的全面正确实施。

三、以改革促监管，切实做好专项整治工作

体制改革是否有成效，不仅要看是不是成立了机构，更重要的是看卫生行政部门是不是真正转变职能，卫生监督和疾病预防控制工作局面是不是打开了，执法监管力度是不是真正提高了。关于疾病预防控制的重点工作，我在前不久召开的全国疾病预防控制中心主任年会上已经讲过了。今天，我重点谈一谈如何抓住食品卫生和职业病防治两个“龙头”，做好公共卫生领域的卫生执法工作。

今年卫生执法的任务很重，各地在日常卫生执法工作中要突出重点。从目前到年底还有两个多月，这段时间很关键，大家一定不能有松懈的思想。关键之关键还是要把执法力度抓上去，把执法形象树起来，把监管责任担起来。

（一）克服松劲情绪，继续做好卫生系统整顿和规范市场经济秩序工作

卫生部高度重视整顿和规范市场经济秩序工作，按照国务院的统一部署，去年以来积极开展了以食品、化妆品、一次性医疗用品、医疗服务市场、单采血浆等为重点的整治，取得了阶段性成果。但是，由于一些地方对整顿和规范市场经济秩序的长期性、艰巨性认识不足，整顿工作力度不够，使有的地方集中整治后很快又出现了反弹。对此，我们必须引起高度重视。

9月16日上午，国务院召开的整顿和规范市场经济秩序领导小组第六次会议指出，整顿和规范市场经济秩序工作是一项长期而艰巨的任务，既要看到整顿和规范市场经济秩序工作已经取得阶段性成绩，也要清醒地认识到某些地区和领域的秩序混乱现象仍然存在，特别是一些根本问题还没有得到解决。卫生部门的整顿工作任重道远，各级卫生行政部门要从贯彻“三个代表”重要思想的高度，按照卫生部党组提出的“巩固、提高和综合整治”目标，深刻认识整顿和规范市场经济秩序工作的重大意义，克服麻痹松懈情绪，进一步增强责任感和紧迫感，切实加强领导，加大工作力度，始终保持高压态势，把整顿和规范市场经济秩序工作不断引向深入。

近年来，食品卫生受到各级人大、政府和社会的广泛关注。全国人大常委会开展了《食品卫生法》执法检查，国务院正在理顺食品卫生管理体制。因此，我们首先要切实做好卫生部牵头的全国食品打假专项整治工作。这是我们公共卫生领域整顿和规范市场经济秩序工作的重中之重，各地必须抓紧抓实。要切实加强领导，强化日常监管，狠抓大案要案的查办工作。要充分发挥卫生行政部门在食品打假专项斗争中的牵头作用，进一步加强与有关部门协调、配合及完善新闻宣传报道工作。要认真总结“治本”方面的经验，边整治、边发现问题、边建章立制。要充分运用高科技手段加强市场监管和执法的有效性，努力从源头上预防和制止卫生违法行为的发生。

今年11月份到12份，卫生部将联合各有关部门对食品打假专项斗争、保健食品专项整治、医疗服务市场、有毒有害化学品专项整治的情况进行督查。要求各地要按照《卫生部关于进一步开展整顿和规范市场经济工作的通知》和阶段性目标要求，进行自查验收。并做好各部门联合督查工作的各项准备工作。

（二）切实抓好保健食品监督管理工作，加大监督执法力度

从近年来各地开展的食品打假专项斗争工作进展情况可以看出，一些地区保健食品市场秩序十分混乱，制售假冒伪劣保健食品活动猖獗，对人民身体健康构成极大威胁，严重影响了保健食品行业的健康发展，引起了国务院领导的高度重视和社会各界的广泛关注。为了落实国务院领导的批示要求，卫生部会同有关部门，要求从现在起至今年年底，在全国开展一次对重点地区、重点市场和重点保健食品治理整顿工作。

针对保健食品管理中存在的问题，我们还将进一步完善法规制度建设，近期内对《保健食品管理办法》、相关评价方法进行修订。我们要求各地在保健食品专项整治中进一步健全监督管理制度，明确管理职责，落实责任追究制度；要制定政策，积极开展扶优汰劣活动，提升企业形象；要进一步加强部门协调配合，形成合力，及时通报专项整治的进展情况，研究解决工作中的具体问题，确保专项整治工作按计划完成。

（三）深入贯彻《职业病防治法》，认真做好有毒有害化学品专项整治

《职业病防治法》是一部很好的卫生法律。法律既赋予卫生行政部门很大的监督处罚权力，又明确规定了卫生行政部门承担的责任。但是目前各级卫生行政部门和职业病防治队伍状况、思想观念和执法准备距离法律的要求还存在较大差距。要执好法，首先要学好法。我们要求每个同志必须反复、认真地学习《职业病防治法》。要通过学法增强执法意识和责任意识。同时，要通过深化体制改革强化、健全执法队伍，不断增强执法能力。只有这样，才能承担起法律赋予的保护劳动者健康、维护劳动者权益的神圣职责。

为了全面贯彻实施《职业病防治法》，国务院在今年6月6日召开了“全国职业卫生工作电视电话会”。各级卫生行政部门当前在职业卫生方面的主要任务就是认真贯彻会议精神，全面落实李岚清副总理讲话提出的各项具体措施和工作要求。近期要集中做好以下工作：

1、按照国务院的统一部署，认真组织开展有毒有害化学品生产、销售和使用专项整治工作

根据国务院和2002年6月6日全国职业卫生工作电视电话会议的精神，卫生部等9部门联合下发了《关于开展有毒有害化学品生产、销售和使用专项整治工作的通知》，成立了领导小组，下发了专项整治方案，部署安排了有毒有害化学品专项整治工作。各地按照全国专项整治领导小组的要求，建立了相应领导组织和工作机制。2002年8月12日至26日，卫生部等九部门组成6个督查组，对北京、辽宁等12个省（直辖市）的有毒有害化学品专项整治工作情况进行了督查。从总体情况看，各省市对有毒有害化学品专项整治工作给予了高度重视，各地政府主要领导都对专项整治工作作了具体批示和部署，各有关部门密切配合，开展了大量扎实的工作。

但是，我们也注意到全国发展不平衡，有些地区工作比较滞后。6月至8月是企业自查自纠阶段，但是到督查时为止，一些地方企业自查自纠刚刚开始。还有些地方不同程度地存在地方保护主义现象，专项整治工作仅仅停留在文件和会议上，没有整治的具体行动。针对督查中发现的问题，全国有毒有害化学品专项整治领导小组及时给予指导，对下一步工作作出了部署。这项工作是国务院交办的一项重要工作，是整顿和规范市场经济秩序工作的重要组成部分。要求各级卫生部门在现有工作基础上针对前一阶段存在的问题，进一步提高认识、加强领导，狠抓落实，认真查办大案要案，决不能走过场。同时要积极探索治本之策，按照职业病防治法的要求，建立预防控制职业危害的长效管理机制，推广适宜防护技术，加强技术服务队伍建设，认真完成整治任务。

2、采取有力措施全面推进职业病防治法的贯彻实施

首先，要广泛深入开展职业卫生宣传教育，普及职业病防治法律和职业卫生知识，提高劳动者的权益意识和自我保护意识。用人单位是职业病防治的第一责任人，在抓普法宣传的同时，加强对用人单位负责人的法律培训，增强用人单位的职业病防治责任意识。第二，以危害项目申报为切入点，监督用人单位依法认真履行危害预防控制义务，打开职业卫生行政执法局面。第三，严格按照“三同时”要求，加强对新建项目的职业卫生评价与监督管理，从源头上控制职业病危害，尽可能避免新建项目继续留下新的职业危害隐患。同时，对各地现有职业病危害，要按照职业病防治法的要求积极协助当地政府制定职业病防治规划，通过调整产业政策，逐步限制、淘汰危害严重的落后技术、材料和工艺。第四，要加强职业卫生技术服务保障体系的建设，规范职业卫生技术服务行为。要按照资质考核管理办法的要求，完善职业卫生服务准入制度，不断提高职业病防治技术水平。各类职业卫生技术服务机构要完善内部管理，增强法制意识和服务意识，加强质量控制和出证管理，不断提高职业卫生技术服务水平。第五，按照李岚清副总理讲话精神，各级政府要加大对职业病防治工作的投入，各地卫生行政部门要积极主动争取政府的支持，配备职业病防治监督所必须的人员、设备和基本工作经费，以适应职业卫生行政执法的需要。

《卫生政务信息》第20期
以体制改革为契机 进一步加强职业道德和廉政建设

今年10月25日，中央纪委驻卫生部纪检组组长张凤楼同志在浙江省杭州市召开的全国卫生监督与疾病预防控制体制改革经验交流会暨全国卫生监督先进集体、先进个人表彰会上就加强卫生监督和疾病预防控制队伍职业道德和廉政建设讲了几点个人的意见和看法。
一、以体制改革为契机，理顺关系，树立卫生执法权威和形象

疾病预防控制体制和卫生监督体制改革是卫生改革的重要组成部分。我们过去实行的是集卫生监督执法和技术服务为一体的工作模式，在计划经济体制下对管理社会卫生事务起到了积极作用。但是，随着我国改革开放的深入，建立社会主义市场经济体制，依法治国，依法行政，政府职能转变，在计划经济体制下形成的“政事合一”的卫生监督和疾病预防控制体制，越来越不适应形势任务发展的需要和我国国情的深刻变化，弊端日益显现：一是繁重的卫生监督执法任务与卫生执法力量薄弱的矛盾。改革开放以来，全国人大相继颁布了《食品卫生法》、《传染病防治法》、《母婴保健法》、《献血法》、《执业医师法》、《职业病防治法》等7部卫生法律，国务院发布或批准发布了20多个卫生行政法规，卫生部制定了400多个部门规章。实施依法治国方略，保证法律法规的贯彻执行，卫生监督执法任务十分繁重艰巨，需要有一支专业的、高素质的卫生执法队伍。原有的卫生执法队伍少而分散，卫生监督执法力度不够，卫生执法地位受到影响。二是政事合一、执法和服务不分，容易产生腐败和不正之风。原地方各级卫生防疫站既承担卫生监督执法职责，又开展各种有偿服务，尤其在经费不能保证的情况下，极易发生权钱交易、以权谋私、吃拿卡要、谋取部门和小团体利益等问题。加上有的防疫站之间职责不清，重复执法收费，严重损害卫生执法形象。三是就我国的疾病预防控制工作来说，仍然面临严峻的形势，并呈现出新的特点。如，慢性非传染性疾病患病率攀升，一些新老传染病和地方病对人民健康构成严重威胁，职业病、中毒以及突发性公共卫生事件呈上升趋势。美国“9.11”事件后，提高我国防范生物生化恐怖活动能力也迫在眉睫。这些新情况、新问题对我国的疾病预防控制和卫生监督执法工作提出了挑战，呼唤对疾病预防控制体制和卫生监督体制进行改革，不断提升对疾病监测、救灾防病、紧急疫情和突发公共卫生事件的应急处理能力，加大卫生监督执法力度，保证公共卫生安全和人民健康。

为适应社会经济发展和工作任务变化的要求，贯彻落实《中共中央 国务院关于卫生改革与发展的决定》和国务院办公厅转发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》等文件精神，提高国家疾病预防控制和卫生综合执法能力，卫生部积极争取有关部门的支持配合，决定同步推进疾病预防控制体制和卫生监督体制改革。两年来，在部党组的领导和各级卫生行政部门的努力下，部法监司也做了大量具体工作，全国卫生监督和疾病预防控制体制改革工作取得较大进展，目前已基本完成省一级的改革，今、明两年重点是市、县一级的改革。张文康部长在今年1月23日中国疾病预防控制中心和卫生部卫生监督中心的成立大会上指出，“这是我国公共卫生史上一个重要的里程碑，标志着我国疾病预防控制和卫生监督工作进入了一个新的发展阶段。”疾病预防控制体制和卫生监督体制改革寄托着党中央、国务院和全国人民的厚望，寄托着全国卫生战线上广大干部职工的期待、希望和信心。

体制改革后，各级卫生监督中心（所）主要承担卫生监督执法任务，行使部分政府职能。各级疾病预防控制中心主要承担疾病预防控制任务，参与相关国家卫生法规、标准、规范等制定，根据法律法规规定，承担检测、检验、评价和技术仲裁工作。卫生监督是一项专业性、技术性、时效性很强的执法工作，必须有疾病预防控制机构提供技术支持。所以二者在工作上有分工，但又紧密联系，如鸟之双翼、车之两轮，缺一不可。任何改革说到底都涉及利益格局的调整，我们正在进行的改革也涉及到卫生监督、疾病预防控制部门之间，以及部门上下之间的工作职责划分和利益调整，如果处理不好，不但不能形成合力，反而会相互掣肘，影响工作，损害形象，过去我们在这方面有过教训。在一定程度上可以说，卫生监督体制和疾病预防控制体制改革是卫生部门内部的改革和调整，我们一定要按照“三个代表”的要求，增强政治观念、大局观念、群众观念，摒弃狭隘的地方、部门利益观，从有利于工作、有利于事业发展出发，正确看待和处理改革中遇到的矛盾和问题。卫生行业是社会主义精神文明建设的一个窗口，而卫生监督面向社会、面向公众、面向企业，是卫生行业的一个重要窗口。新成立的卫生监督和疾病预防控制机构要有新的气象，在今后的工作中一定要协调好，配合好，开好局，起好步，为今后工作打下良好的基础，努力使卫生监督和疾病预防控制两方面的工作都得到加强，树立起卫生部门的执法地位、权威和良好形象。

二、要把加强职业道德教育作为干部队伍建设的重要内容，常抓不懈

体制改革后，机构和人员都有很大调整，许多新的人员走上卫生监督执法的工作岗位。适应发展社会主义市场经济和加入WTO的新形势，担负起卫生综合执法的新任务，加强卫生监督干部队伍建设，全面提高干部队伍整体素质，是一项迫切的任务。要加强学习培训，不断提高干部职工的政治理论水平、业务能力、法律素养等。切实抓好职业道德教育，形成良好的职业道德风尚，也是加强队伍建设的重要内容和长期任务。江泽民总书记指出，“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”要把依法治国和以德治国紧密结合起来，法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为，德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟，二者相辅相成、互相促进。加强卫生监督干部队伍建设，既要依靠法律和制度去规范，又要依靠思想道德去约束，法律和制度是他律，思想道德是自律，把二者紧密结合起来，做到双管齐下，相得益彰。

要结合贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，广泛深入地开展职业道德教育和实践活动，逐步形成符合卫生监督职业特点的道德规范。职业道德来源于职业实践，是人们在从事各种职业活动的过程中，思想和行为所应遵循的道德准则和道德规范，是调整职业内部、职业之间、职业与社会之间各种关系的行为准则。卫生监督职业道德，是卫生监督执法人员在其职务活动中必须遵守的道德规范和行为准则，也是社会、群众用来对卫生监督执法人员行为进行评判的道德标准。我认为，卫生执法人员职业道德的基本要求：一是忠诚。就是要忠诚于法律、忠诚于国家、忠诚于人民。在我国，人民是国家的主人，法律是人民根本意志和利益的体现。社会主义民主和依法治国的原则，要求卫生执法部门和执法人员在卫生监督执法工作中，必须对法律负责、对国家负责、对人民负责。只有坚持这样的信念，才能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠，严格依法办事，正确实施法律。二是公正。发展社会主义市场经济，政府是规则的制定者和维护者。卫生法律法规旨在卫生领域创设一种公正的社会秩序，卫生执法人员通过具体的监督执法活动，使法律法规的公正精神在现实中得以体现，使医疗卫生秩序和人民健康得以维护。卫生监督执法既要合法，又要公平。基于行政权力的特点，在法律法规规定的范围幅度内，往往赋予行政执法者一定的自由裁量权。卫生监督执法人员能否正确行使这些自由裁量权，做到不偏不倚，公正适当，直接关系到社会公平正义的实现，影响到卫生执法形象，影响到人民群众对法律、对政府的信任。三是刚直不阿。对执法者来说这是一种很可贵、很重要的品格。就是要坚持“法律面前人人平等”的原则，树立“法律至上”的观念。要敢于向权力、人情、关系网，以及地方、部门保护等干扰卫生监督执法的现象作斗争，坚决维护法律的权威和尊严。四是廉洁。廉洁与公正从来就是联系在一起的，卫生执法人员要牢固树立廉洁执法的观念，自律、自重、自警、自励，不以权谋私，不吃请受礼，不贪污受贿，不搞权钱交易，不贪赃枉法，不徇情枉法，自觉抵制享乐主义、拜金主义和各种腐朽思想的侵蚀，从思想上筑起拒腐防变的道德防线。五是服务奉献。卫生监督执法要为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。卫生执法人员要时刻认识到自己是人民的公仆，认识到手中权力的来源，树立正确的权力观、地位观、利益观。要树立监督即服务的意识，形成良好的工作作风，热情周到，优质高效，文明执法，绝不能冷硬横、简单粗暴，更不能随意执法，胡乱执法。六是勤勉敬业。“工欲善其事，必先利其器”，要热爱本职工作，忠于职守，要有认真负责、一丝不苟的工作精神和高度的责任感。要加强学习，认真总结实践经验，努力掌握卫生法律、法规、规章等法律知识和卫生专业技术知识，对工作精益求精，不断提高自身素质能力，增强服务本领。

卫生监督是一项专业性、技术性很强的执法工作，必须有相应的技术支持系统，即卫生检验检测机构（绝大部分是疾病预防控制机构）。卫生监督执法要以事实为根据，以法律为准绳，而作为根据的事实，有相当一部分要靠检验检测机构通过科学检验来出证。检验出证是否科学、客观、准确，直接影响到卫生执法的正确与适当，关系到人民群众的生命健康安全，关系到相对人的利益，关系到卫生法律法规的正确实施。所以，卫生监督工作实际上需要两支队伍，即一支是监督执法人员队伍，一支是技术服务人员队伍，讲卫生监督队伍职业道德教育和建设，就必须同时强调这两支队伍。上面讲到的对卫生执法人员职业道德的基本要求，也是卫生技术服务人员应具备的职业道德素质。我想强调的是，对检验检测机构的技术服务人员职业道德最核心的要求，就是要尊重科学，尊重事实，恪守诚信，不出假证（即不提供假的检验检测报告）。现在社会上假冒伪劣泛滥，假商品、假文凭、假数据等等，造假使社会、也使造假者自身付出沉重的代价，如美国著名的安然会计审计师事务所就因为提供假审计报告面临破产。社会呼唤诚信建设，朱总理为国家会计学院题词“诚信为本，操守为重，遵守准则，不作假账”，对我们检验检测机构及其工作人员也有十分重要的现实教育意义。

以上对卫生监督队伍和检验检测技术服务队伍职业道德的基本要求，可能概括的不够准确、不够全面，需要我们在工作中进一步提炼和总结。良好职业道德的形成，要靠教育，靠制度。要通过多种途径加强职业道德教育，这次对先进集体和先进个人进行表彰就是一种有效的形式，通过树立先进典型，发挥榜样力量和道德示范效应。要把职业道德建设和卫生监督体制改革及具体工作制度的改革和完善结合起来，创造多种载体，广泛开展群众性的道德实践活动，在工作中不断学习、实践、提炼、总结的基础上，体现与时俱进的要求，逐步制定统一的、操作性强的卫生监督人员职业道德规范。

三、加强制度建设和监督制约，从源头上预防和治理腐败

我们每次开会，都要反复强调廉政建设，是因为我们手中掌握有卫生许可、卫生执法、检验出证等权力。权力本来是和责任联系在一起的，但权力具有膨胀性，如果没有监督制约，就容易产生腐败，把权力当作谋取私利的工具。绝对的权力产生绝对的腐败，这是被反复证明着的现实。因此，一定要时刻提醒、教育我们的干部职工遵守党纪国法，严格执行《廉政准则》，廉洁自律，正确行使权力。这种教育提醒实际上是对干部的爱护，避免其犯错误。这些年的党风廉政建设和反腐败工作实践说明，仅仅靠自律是不够的，还必须有制度的严格约束。邓小平同志指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”、“制度方面的问题更重要，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，必须建立完善的制度，强化监督制约，从源头上预防和治理腐败。

各单位要加强制度建设，健全内部监督制约机制。对新组建的机构来说，制度建设的任务尤其重。要重点围绕权、钱、人等关键部位、关键环节，建立完善各项管理制度和工作制度程序，制订工作人员行为准则，并加强对各项制度执行情况的监督检查。要实行政务公开和回避制度。卫生监督中心（所）要严格执行行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的规定。检验检测机构要认真执行卫生部的有关规定，加强自身管理和检验工作质量控制，严格工作制度和程序，使检验检测各个工作环节，职责明确，相互联系，相互制约，保证检验工作和检验报告的质量和水平。各单位要建立起激励和监督约束机制，切实加强对工作人员的教育、管理和监督，对违反有关制度程序规定的，要视情节采取批评教育、调离工作岗位、给予党纪政纪处分等处理措施。

要严格落实执法责任制。依法治国、依法行政的核心是依法治官而非治民，依法治权而非治事，我们必须摒弃法律仅仅治民、治事的意识，确立法律首先治官、治权的法治意识。权力的取得必须具有法律依据，权力的行使必须遵守法律，违法行政必须承担法律责任。要强化责任意识，把权力和责任挂钩，和利益脱钩。行政执法责任制的核心，是把国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权统一视为职责，以责任制约权力。它体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一，实现了行政机关从权力本位向责任本位的转变。卫生部按照党的十五大提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”的要求，制定了《卫生行政执法责任制暂行办法》，积极实施卫生行政执法责任制，各地在工作实践中创造了许多好的做法，这项工作取得了一定进展。要结合卫生监督体制改革，进一步推动卫生执法责任制的落实。要把卫生法律、法规、规章规定的各级卫生行政部门的法定职责分解细化，确定考核目标，明确执法主体，层层落实责任，并以适当形式对外公布，接受社会和群众监督。要建立执法激励和执法错误（案）责任追究机制，加强检查考核，严格实施奖优罚劣，促进卫生执法水平的不断提高。